因行政權力的存在、協(xié)議雙方地位客觀上的不對等、與一般民事合同的差異等因素，行政協(xié)議（或稱行政合同）是否存在、因行政協(xié)議而發(fā)生的糾紛如何救濟、如何兼顧合同普遍性和行政協(xié)議特殊性等，多年來一直是民事領域和行政法領域聚訟不已的問題。筆者嘗試僅以行政協(xié)議無效之訴為例，圍繞司法救濟路徑、起訴期限、舉證責任、無效審查標準及構成要件等，做如下探討：

一、根據現(xiàn)行司法解釋，2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛，屬于行政訴訟解決范圍。

早在2005年，最高院曾發(fā)布過《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》。該解釋開宗明義指出，“根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》……等法律規(guī)定，結合民事審判實踐，就審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律的問題，制定本解釋?！笨梢?，當時最高院明確參照民事合同糾紛來對待國有土地使用權合同糾紛案件。實踐中也大量存在民事審判庭做出的有關行政協(xié)議糾紛生效判決，如最高院（2016）最高法民再234號《民事判決書》，對于案涉《特許權經營合同》就是按照民事審理程序予以審查。

但是到了2019年11月27日，最高院發(fā)布《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（2020年1月1日起施行）轉而規(guī)定包括“（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）礦業(yè)權等國有自然資源使用權出讓協(xié)議”等在內的典型行政協(xié)議糾紛均屬于行政訴訟受案范圍。該司法解釋還專門在第二十八條規(guī)定“2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當時的法律、行政法規(guī)及司法解釋”。這樣一來，十余年間關于行政協(xié)議糾紛究竟由民事訴訟解決還是行政訴訟終于畫上了句號，行政協(xié)議的特殊性最終勝過了普遍性，獲得了司法上的特別對待，包括行政協(xié)議無效之訴在內的行政協(xié)議類糾紛，此后將以行政訴訟為主要救濟渠道。

二、行政協(xié)議無效之訴的原告、起訴期限和訴訟時效

1）眾所周知，在民事訴訟領域，合同無效為自始無效、當然無效、絕對無效，合同各方及利益相關主體都可以發(fā)起合同無效之訴。但是，行政訴訟的被告恒定為行政機關，這一點現(xiàn)行法律沒有規(guī)定例外情形。具體到行政協(xié)議無效之訴，即使行政機關認為行政協(xié)議無效，也無權通過發(fā)起行政訴訟來主張，只有等候行政協(xié)議相對方發(fā)起無效之訴或通過其他方式解決糾紛。

2）行政訴訟必須考慮起訴期限問題。如果超出起訴期間，那么連進入司法審查程序的機會都沒有，必然無法獲得救濟。具體到行政協(xié)議無效之訴，是否要受《行政訴訟法》第第十六條第一款關于六個月的起訴期限的限制？對此，最高院《關于適用行政訴訟法的解釋》第二十五條規(guī)定較為模糊：“對行政機關變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定?！弊罡咴猴@然注意到了起訴期限的問題，但是在列舉的時候刻意沒有提及行政協(xié)議無效情形。舉輕以明重，變更、解除行政協(xié)議的行為受六個月起訴期限的約束，在沒有相反規(guī)定的請款下，行政協(xié)議無效之訴同樣要接受約束。

3）在民事訴訟領域，合同無效之訴不受訴訟時效限制。相應地，最高院《關于適用行政訴訟法的解釋》第二十五條也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規(guī)范確定”。該規(guī)定顯然屬于舉例式的例外規(guī)定，而這個例外再一次不包括行政協(xié)議無效情形。不過，這一規(guī)定的“禍根”在起訴期限方面就已經埋下了。如果超過六個月不主張行政協(xié)議無效，就進不了行政訴訟的大門，也就不存在訴訟時效勝訴權的問題了。

三、行政協(xié)議無效之訴的舉證責任分配

《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任”?；趨f(xié)議發(fā)起訴訟，對于待證事實應當是誰主張誰舉證。如果完全把舉證責任放在行政機關一邊，似有不妥。但是行政訴訟法及解釋并未作出例外規(guī)定。據此，對于行政協(xié)議無效之訴，舉證責任依法仍屬于行政機關，也不存在區(qū)別對待的例外情形。

四、針對協(xié)議效力的司法審查標準：兼顧行政法標準和民法標準

因為協(xié)議一方必然為行政機關這一特殊性，行政協(xié)議是否無效，不僅是民法問題，也是行政法問題，而且優(yōu)先屬于行政法問題。為此，最高院《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款和第二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效?！币簿褪钦f，行政協(xié)議是否無效要經過兩重審查：

一是審查是否存在“重大且明顯違法情形”，這是法定的法院應當審查范疇，此處用詞為“應當”，如存在，則必然無效。何為“重大且明顯違法情形”？最高院《關于適用行政訴訟法的解釋》第九十九條列舉了四項：(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格；(二)減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據；(三)行政行為的內容客觀上不可能實施；(四)其他重大且明顯違法的情形。

二是參照《民法典》（或生效前的《合同法》）關于合同無效的規(guī)定，審查是否存在法定無效情形。此處用詞為“可以”，具體由承辦法官自由裁量是否參照。在2021年1月1日之前，法定無效情形主要指《合同法》第五十二條，“(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；(二)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；(三)以合法形式掩蓋非法目的；(四)損害社會公共利益；(五)違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”。在2021年1月1日之后，主要指《民法典》第一百四十四條“無民事行為能力人實施的民事法律行為無效。”第一百四十六條“行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效?！钡谝话傥迨龡l “違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。違背公序良俗的民事法律行為無效。”第一百五十四條“行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效?！?/span>

這一思路，事實上繼承了原最高院《關于適用行政訴訟法若干問題的規(guī)定》【法釋〔2015〕9號】第十四條規(guī)定“人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。”當然，該條規(guī)定存在立法層面的邏輯漏洞：行政法和行政訴訟法作為一般性法律，民事法律規(guī)范如果違反了更高級別或同級別行政法強制性規(guī)定，顯然應當修改或廢止。放任其同時存在，豈不是立法缺陷。此處當為起草司法解釋時的疏忽，不展開討論。

結語

行政協(xié)議的司法審查是一個十分龐大的課題，一篇文章顯然不可能窮盡所有分項問題。單從行政協(xié)議無效之訴的司法審查角度而言，一方面明確交由行政訴訟處理，另一方面在、原告、起訴期限、訴訟時效、舉證責任分配、審查標準等方面均要求優(yōu)先遵守行政訴訟規(guī)則，不難看出，立法者貫徹的理念是行政協(xié)議特殊性大于普遍性，是一次形式上看來非常糾結的局部妥協(xié)，其他大部分仍然沿用了既有規(guī)則。當然，包括筆者在內的法律工作者，在法律法規(guī)重新修改之前，仍應認真領會立法精神，在現(xiàn)有規(guī)則范圍內促成爭議解決，并為將來的立法修訂積累更多有價值的實踐經驗。